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农村公路建设存在的问题及对策建议

发布时间:2013-11-25 浏览次数:2138

一、存在的问题

  一是面临两大瓶颈。首先是村道公路建设筹资的瓶颈,《中华人民共和国公路法》将公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道,而村道公路没有列入等级公路的范畴,也就没有了建设、养护职责的法律设定。交通部《农村公路建设管理办法》中将村道列入农村公路的范畴,明确规定了村道公路的建设由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式进行。交通部在测算“十一五”全国农村公路建设、养护资金时也没有考虑到村道公路建设资金的需求(若以2004年农村县、乡、村公路投资比重来计算,村道公路建设资金占农村公路总投资的20%)。《四川省农村公路建设和养护管理办法》(试行)将农村公路划分为县道、乡道及乡到村公路,对不通公路的村修建通村公路给予适当补助。也就是说,村道公路的建设国家没有资金投入,只有省上的一点补助,这无疑是杯水薪,绝大部分资金得靠广大农民群众一事一议来解决。一些农民群众就说,看到城里人因为堵车,就骂路修得不好,可他们为修路掏过一分钱吗?为什么农村里的老百姓却要自己出地、出钱、出工修路,这不是巨大的反差吗?消除城乡差异,不应该只是挂在嘴上说说。修路要“一事一议”、养护要“一事一议”、“一事一议”是个筐,什么都可往里装,议的是老百姓的几个钱。

  二是农村公路后期养护瓶颈。县乡公路养护资金主要由三部分组成,即汽车养路费分成,拖拉机、农用车、摩托车养路费和以工代赈。然而,汽车养路费重点投入的是国、省道干线公路,县、乡道切块经费并未随通行能力的提高进行调整。汽车养路费早就翻番了,可养路费切块还一直维持在上个世纪八十年代的标准上。而农用车、拖拉机、摩托车养路费,因随着地方经济快速发展,县、乡公路通行能力显著增强,原来的农用车、拖拉机很多已换成了汽车。农村税费改革后,取消了民工建勤义务工,实际上这部分资金已不复存在。再加上县、乡公路体制本身固有的缺陷,管钱的管不了人,管人的管不了钱,公路管理机构自身无法控制人员进入,因而人员不断增多,包袱越来越重,挤占了大量的公路养护经费,养护资金更是捉襟见肘,使公路的养护工作难以为继。《四川省农村公路建设和养护管理办法》规定:县、乡道公路的养护要纳入各级财政预算安排,公路养路费给予适当补助;村道公路养护由村民委员会采用“一事一议”等民主决策方式解决。全市大部分区、市(县)是吃财政饭,根本拿不出钱来安排公路养护资金,养人和养路的矛盾十分突出。农村大多是老人、妇女、儿童,靠广大农民群众一事一议筹资十分困难。目前,全市的乡村公路大多采用简单的季节性养护和临时性突击养护,而养护组织和生产方式原始落后,养护技术水平低下,失养状况较为普遍,导致大量的乡村道公路存在不同程度的破损状况,使用周期缩短,不能保障正常的运输生产,甚至危及着行车安全。许多村道公路出现了“一年修、二年丢、三年变成大水沟”的情况。

  三是存在“三个”误区。广大的农民群众普遍认为农村公路建设是交通部门的事。原先一提到建桥、修路,就认为是交通部门的事。但是对农村公路建设的政策就不能这么理解了,因为农村公路是农村公益性基础设施,是直接网站于农村、惠及农民的大好事,中央一再强调农村公路建设的事权责任是在地方人民政府。中央加大对农村公路建设的投入,是起引导和扶持作用,农村公路建设、养护实施的关键还是要靠地方人民政府。农村公路建设所需征用的土地及拆迁赔偿、建设资金的筹集和安排、养护经费的落实和实施、工程的施工组织、质量和安全等的管理和责任均在地方人民政府。所以,在农村公路建设中各级交通主管部门主要负责行业指导和技术培训等工作,当然也接受地方人民政府所委托的具体工作。

  四是追求政绩贪大求洋一步到位。现在一些地方的农村公路,虽然地方财力较弱,但建设要求和标准却比较高,造成工程造价偏高,地方筹资压力增大,不可避免地给广大农民群众增加了负担。不是统筹考虑与地方经济发展,不分轻重缓急,追求政绩贪大求洋,导致后期建设资金紧缺,一大批项目瘫痪,出现了半拉子工程。

  五是因农村公路技术标准不高而降低质量。近年来,农村公路建设、管养投入大,建设范围广,基层技术力量跟不上,部分农村公路建设项目出现了施工质量问题,只注重主体质量,而忽视了边沟、排水等附属设施的质量,尤其是遇到灾害,损毁严重;部分农村公路没有设置必要的安全、防护设施和警告标志,公路的安全隐患相当严重。

  二、对策及建议

  一是农村公路建设应与社会主义新农村发展建设相结合。全国社会主义新农村建设的内涵十分丰富,其中一项重要内容是农村地区的各类道路建设。而通往各建制镇和建制村的公路,又将与未来新型农村居民点的分布密切相关。目前全市172个建制乡镇中,有村社2782个;除五个县城及少数中心乡镇外,其他绝大多数建制乡镇将不会形成真正的城镇。在社会主义新农村发展建设中,自然村和行政村的分布也需要在深入调查研究的基础上重新编制规划。因此,农村公路建设必须积极而稳妥,必须以新编制的县域城乡居民点规划为依据;否则,可能造成巨大的浪费。总之,农村公路建设一定要做到“规划先行,宁慢勿乱”。

  二是农村公路建设应与减轻农民负担结合起来。多年来的农村公路建设繁荣了农村经济,促进了产业结构调整,是从根本上减轻了农民的负担,维护了农民根本利益。在新时期,农村公路建设要继续坚持以人为本,顺应民意,维护农民利益、减轻农民负担,做到“一事一议”,不修广大农民群众不想修、不愿修的路;合法筹集建设资金,不强行摊派、集资;选择合理线形和技术标准,不随意征用农民宅基地和耕地,尽可能利用已有土源和料场,不乱采乱挖。要充分发挥广大农民群众的决策和行动主体作用,多方筹资,切实减少地方配套资金的缺口,努力解决由于农村公路建设造成的乡村债务、征地拆迁补助偏低和拖欠农民工工资等问题。

  三是农村公路建设应与加强资金监管结合起来。农村公路建设是一个复杂、系统、庞大的综合性工程,如果没有全社会和广大农民群众的支持,实施起来相当困难。在“十一五”期间,国家将对投资政策进行适当调整,在继续加大投资力度的基础上,实行区别对待的投资政策,重点加大老、少、边、穷地区的支持力度。随着中央、国家投入的增加,它并不能代替地方各级政府对农村公路建设与管理的事权和责任。各地方政府要完善农村公路筹资政策,加大政府公共财政的投入力度,充分调动和发挥各部门以及社会各界的积极性,大力出台优惠政策,鼓励社会筹资、企业赞助、个人捐资等方式,切实形成以政府投入为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道的筹资机制。要建立健全农村公路建设资金管理制度,保证国家补助资金真正用到农村公路建设中去,防止中间截留和挪用。地方政府安排的建设资金应当足额按时到位,不得留有资金缺口,并按照工程建设进度分期支付。其农村公路建设资金使用情况,应向公路沿线乡(镇)村定期进行公示,加强农村公路建设资金使用的社会监督。

  四是农村公路建设应与工程质量进度结合起来。农村公路建设技术标准不高,但是质量要求绝不能降低。如果在质量上出了问题,“民心工程”就变成了“伤心工程”。各级交通主管部门一定要处理好质量与进度的关系,“宁可慢一点,也要好一点”,决不能留下质量隐患。要认真履行好行业管理职能,健全质量保证体系,落实质量责任制。要充分发挥乡镇人民政府、村民委员会的作用,发动群众积极参与质量监督,自觉接受社会监督。

  五是农村公路管养应与“四个主体”结合。农村公路的管理养护是省、市、县、乡四级人民政府的共同责任。省级人民政府担负着制定建设规划、编制养护计划、统筹安排养护资金、做好指导督查等工作,它是领导主体;县级人民政府负责建设、规划、实施,筹集管理养护资金以及协调乡镇人民政府和组织沿线广大农民群众的任务,它是直接责任主体;县级交通部门及公路管理机构承担着日常养护管理的具体工作,它是实施主体;乡镇人民政府也有资金筹措和养护管理的义务,它是配合主体。落实农村公路养护资金是建立农村公路养护管理长效机制的关键所在。国办发[1005]49号文件明确了两个主渠道:交通部门征收的公路养路费按照先养护后建设的原则,用于农村公路养护工程;地方人民政府应根据农村公路养护的实际需要,统筹本级财政预算,安排必要的财政资金,保证农村公路的正常养护。农村公路养护基数庞大,单凭公路养路费收入,是满足不了需求的,必须在第二个渠道上多争取政策。然而,《四川省农村公路建设和养护管理办法》规定:县乡公路的养护要纳入各级财政预算安排,公路养路费给予适当补助;村道公路养护由村民委员会采用“一事一议”等民主方式解决。所以,各级人民政府应将农村公路养护费列入财政预算,认真贯彻落实好广安市人民政府《关于加快全市农村公路建设的通知》精神,将县道公路养路职工人头经费纳入财政转移支付安排,解决养人问题。按照《农村公路管理养护体制改革方案》的要求,保证公路养路费总收入用于公路养护的资金比例不少于80%,解决养路问题。各级财政安排用于保证农村公路正常养护的资金,可使农村公路养护水平提高一大步。努力拓宽农村公路养护筹资渠道,设立农村公路养护基金,争取社会各方面捐助及经营政府经济资源和交通资源投资。

  六是农村公路养管应与农民的主体地位相结合。要对农村公路实行长期有效的管理,必须根据《公路法》规定和交通部《农村公路建设管理办法》,理顺关系,明确责任。县境公路实行统一领导、分级管理,以县为主,乡村配合的原则,形成县道县管、乡道乡管、村道村管的养护管理体系。让广大农民群众成为乡村公路养护管理的主体。长期以来,农村公路的发展一直是交通主管部门负主要责任,而广大农民群众常抱着等、靠、要的思想观念。随着社会主义新农村发展工程建设步伐的加快,广大农民群众对农村公路的重要性有了新的认识。农民是农村公路的直接受益者,要将广大农民群众摆在农村公路建、养的主体地位,发挥他们的积极性,实现民路民建、民养、民管、民享,有利于农村公路养护事业的健康发展。交通主管部门并向乡镇派出农村公路养护管理技术人员,负责辖区内农村公路的建设、养护、管理工作。同时,县级公路管理机构应做好行业管理工作,充当农村公路养护管理的监护人,着重做好养护质量的考核、养护管理人员业务技术指导培训及协调管理工作,使农村公路有效达到建管养运安一体化发展的总体要求。



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